Cet article a été publié par "Les petites affiches " le 31 décembre 1999 dans son numéro 261 pages ( 4 à 5)

Le Premier ministre a qualifié récemment le Sénat  «d’anomalie parmi les démocraties» [1] . Ce jugement pour le moins polémique s’explique sans doute par la place relativement importante du Sénat dans l’équilibre institutionnel de la Cinquième République et corrélativement le caractère  peu démocratique de son mode d’élection. Aussi a-t-il déposé un projet de loi tendant à modifier le mode d’élection des sénateurs. [2]

 

            Si la III^e République avait fait le choix d’un bicamérisme totalement égalitaire, la IV^e République après avoir rejeté le bicamérisme avait mis en place un bicamérisme inégalitaire. La V^e République a quant à elle établit un bicamérisme mixte. Doublement mixte d’ailleurs, puisqu’il l’est  par superposition mais aussi par combinaison des deux systèmes.

            En effet, dans le domaine constitutionnel les deux chambres ont exactement les mêmes pouvoirs. Et c’est ainsi que le Sénat a pu par deux fois s’opposer à la révision de la Constitution. [3] Par contre dans le domaine du contrôle  politique les deux chambres ont des pouvoirs inégaux puisque seule l’Assemblée nationale peut  renverser  le Gouvernement. Les deux bicamérismes, égalitaires et inégalitaires, se superposent ainsi dans ces deux secteurs.

Mais dans le domaine législatif  la mixité provient de la combinaison des deux bicamérismes. Le principe est en effet celui de l’égalité des deux chambres. Selon  l’article 45 la loi est adoptée par accord des deux assemblées. Mais le même article dispose qu’en cas de désaccord persistant malgré la réunion de la commission mixte paritaire « le Gouvernement peut ( …)  demander à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement ». On passe ainsi, par la seule volonté du Gouvernement d’un bicamérisme égalitaire à un bicamérisme inégalitaire.

Cette nature mixte du bicamérisme de la V^e traduit une ambiguïté plus profonde. Sa finalité technique est une apparence (I), ce qui  permet de justifier une composition spécialisée du Sénat qui ne cache qu’en partie ses enjeux politiques (II).

 

           

 

I – D’UNE FINALITÉ TECHNIQUE A UNE FINALITÉ POLITIQUE

 

 

On peut sommairement opposer un bicamérisme politique à un bicamérisme technique. Dans le premier cas il s’agit de faire jouer à la seconde chambre un rôle politique qui peut aller du « souci de division du pouvoir » [4] à la volonté de modérer le pouvoir. Dans le second cas le bicamérisme permet de représenter des entités particulières qu’elles soient territoriales ou économiques. Ainsi s’est développé le bicamérisme fédéral ou le bicamérisme corporatiste. La Cinquième République proclame officiellement, à travers sa Constitution, un bicamérisme technique. Dans la réalité, et de manière sous-jacente, il semble que le bicamérisme soit plus politique.

 

A - Le bicamérisme technique proclamé

 

Le général de Gaulle dans son discours de Bayeux, comme dans la Constitution de 1958 annonce un bicamérisme  dont la finalité est de représenter la vie locale mais aussi la vie économique. On passe ainsi d’une chambre territoriale à une chambre économique.

 

1° de la chambre territoriale…

 

Dès 1946, le général de Gaulle se prononce pour un bicamérisme territorial. Plus précisément, il estime que « la vie locale » qui a ses droits doit pouvoir s’exprimer à travers une chambre qui lui serait propre. Ce Sénat – bien que le terme ne figure pas dans le discours de Bayeux – doit d’abord représenter les collectivités territoriales, la Métropole. [5]

Mais l’outre-mer aussi a ses droits et devrait pouvoir s’y exprimer également. La chambre territoriale en question est donc proche au départ de celle qui prévalait sous la III^e : le « Grand Conseil des Communes de France » pour reprendre l’expression de Gambetta, mais avec l’Union française que le général de Gaulle  préconise de créer sous « une forme fédérative » [6] la seconde chambre se rapproche du modèle plus classique de la chambre fédérale dont le Sénat américain est le prototype.

Ces même préoccupations se feront jour à nouveau en 1958 lorsqu’il s’agira d’élaborer la  Constitution. Ainsi, dans l’avant projet de Constitution est-il est prévu de mettre en place un Sénat comprenant deux chambres, l’une pour représenter les collectivités territoriales de la Métropole, l’autre représentant les territoires d’outre-mer. Ces deux formations pouvant se réunir séparément ou non. [7] .

La Constitution, dans sa version définitive retiendra cette formule en l’épurant : ce n’est plus un Sénat comprenant deux chambres qui sera prévu, mais deux Sénats. Le premier, celui qui subsistera, assure selon l’article 24 « la représentation des collectivités territoriales de la République » de plus,  «les Français établis hors de France sont représentés au Sénat ». L’autre, est celui de la Communauté qui selon l’ancien article 83 « est composé de délégués que le Parlement de la République et les assemblées législatives des autres membres de la Communauté choisissent en leur sein ».

La logique territoriale débouche donc et sur une assemblée représentant les collectivités territoriales d’un Etat unitaire et sur une chambre représentant les entités fédérées d’un ensemble fédéral. Dans la réalité il ne restera que la première formule puisque la Communauté disparaîtra bien vite.

Ainsi peut-on dire avec Didier Maus que « Par rapport à l’Assemblée nationale qui représente le peuple dans sa composante démographique, le Sénat représente le peuple dans sa dimension spatiale et le territoire en tant que souveraineté» [8] . Toutefois cette vision  a pu être relativisée par certains pour qui c’est « l’ensemble des parties du  territoire, et non le territoire dans son ensemble » qui est représenté [9] . Mais le général de Gaulle avait  assigné au Sénat une autre finalité.

 

2° …à la chambre économique

 

Si « la vie locale » doit s’exprimer par le canal de la seconde chambre, la vie économique doit également pouvoir le faire selon le général de Gaulle. Dans son discours de Bayeux n’évoque-t-il pas : « la voix des grandes activités du pays » qui doit  se faire entendre « au sein même de l’Etat » ? Ce projet de chambre économique  s’inspire du corporatisme tant répandu dans les années trente que le fascisme contribuera à discréditer. Toutefois la volonté de représenter les intérêts socio-professionnels sera reprise par de nombreux courants politiques au lendemain de la guerre et par des personnalités aussi différentes que le général de Gaulle  et Pierre Mendès France [10] . Elle débouchera sur une « version légère » de la chambre économique : celle du Conseil économique de la IV^e ou encore du Conseil économique et social de la V^e, tous deux confinés dans un rôle purement consultatif pour ne pas dire formel.

La vision du général de Gaulle  était différente puisqu’il imaginait en 1946 à Bayeux une seconde chambre composée non seulement d’élus du suffrage universel même indirect, mais aussi de membres nommés représentant le monde économique et social. C’est ce mélange des composantes qui paraissait critiquable et qui pouvait faire penser aux chambres corporatistes, « versions lourdes » de la chambre économique.

C’est ce même modèle que le chef de l’Etat a voulu instaurer en 1969 par référendum [11] . Le nouveau Sénat qu’envisageait le général de Gaulle  ressemblait à s’y méprendre à celui préconisé en 1946. Cependant, cette fois-ci il s’agissait de neutraliser la seconde chambre qui s’était constamment opposée au Président de la République. On devine alors la dimension politique sous-jacente du bicamérisme de la Cinquième

 

B - Le bicamérisme politique sous-jacent

 

La finalité des secondes chambres est le plus souvent à rechercher dans la volonté de contrer, de limiter ou de tempérer l’Assemblée élue directement par le peuple. C’est ce bicamérisme conservateur ou modérateur que préconisait déjà Montesquieu : « Le corps législatif y étant composé de deux parties, l’une enchaînera l’autre par sa faculté mutuelle d’empêcher » [12] . Il correspond en France à une tradition historique reprise à son compte par la Cinquième République : « C’est la volonté de modération de 1795, de 1875 qui a été confirmée en 1958 » [13]

 

1° la tradition historique…

 

Le bicamérisme a été instauré pour la première fois en France par la Constitution de l’an III (22 août 1795). L’exécutif était entre les mains d’un collège de cinq personnes : le Directoire et le législatif partagé entre deux assemblées : le Conseil des cinq cent et le Conseil des anciens. Ce dispositif constitutionnel s’explique par la crainte des Conventionnels du Marais, comme on a surnommé les auteurs de cette constitution [14]  : ayant voté la mort du Roi et celle de Robespierre et de ses amis, ils appréhendaient le retour au pouvoir de leurs partisans. Aussi, allèrent-ils « non seulement (…)  séparer les pouvoirs, mais (…) les fragmenter, sans se soucier le moins du monde d’organiser une interpénétration de leurs fonctions respectives » [15] . L’imagination et la sagesse que Boissy d’Anglas attribuait respectivement aux Cinq cent et aux Anciens comme principes d’action traduisaient, en l’embellissant  la volonté de modération du pouvoir.

Cette même volonté de modération  réapparaîtra en 1875 au moment de la mise en place de la III^e République. On sait qu’après la proclamation de la République le 4 septembre 1870, un Gouvernement provisoire sera formé qui décidera l’élection d’une assemblée  aux fins d’élaborer une Constitution. Or cette assemblée était majoritairement monarchiste. Il faudra attendre plus de quatre ans pour que républicains et monarchistes arrivent à un compromis. Le Sénat sera le « prix à payer » comme le disait le duc de Broglie. « Les républicains lui sont hostiles mais l’acceptent pour avoir la République et les royalistes pour consentir à la République, exigent des garanties quant à son caractère conservateur » [16] . Les monarchistes ayant obtenu satisfaction, ils disposaient ainsi d’une assemblée qui pouvait contrer la chambre des députés élue au suffrage universel, et ce d’autant plus que les deux chambres disposaient de pouvoirs identiques.

Le bicamérisme est une tradition historique qui dépasse le cadre républicain, puisque la Monarchie restaurée  va y recourir également. En effet, les deux Chartes – celle de 1814 comme celle de 1830 – créeront deux assemblées parlementaires qui s’équilibreront.  En réalité, il s’agissait de mettre en place un système directement inspiré de celui de Londres, la Chambre des Pairs étant la traduction française de la Chambre des Lords. Ici c’est moins la volonté de modération du pouvoir que celle de division qui l’emporte, même si la différence entre les deux est minime. [17]

           

2° …confirmée en 1958

 

La Cinquième République va renouer avec cette tradition du bicamérisme modérateur et la confirmer. Le général de Gaulle lui-même exprimait cette volonté dès 1946 : «Il est clair et il est entendu que le vote définitif des lois et des budgets revient à une Assemblée élue au suffrage universel et direct. Mais le premier mouvement d’une telle assemblée ne comporte pas nécessairement une clairvoyance et une sérénité entières. Il faut donc attribuer à une deuxième Assemblée, élue et composée d’une autre manière, la fonction d’examiner publiquement ce que la première a pris en considération… » [18] . Lorsque douze ans plus tard il s’agira de traduire concrètement ce qui n’avait été qu’esquissé, ce souci modérateur sera plus clairement exprimé par Michel Debré lorsqu’il présentera au Conseil d’Etat le projet de Constitution : « Ah si nous avions la possibilité de faire surgir demain une majorité nette et constante, il ne serait pas nécessaire de prévoir un Sénat dont le rôle principal est de soutenir, le cas échéant, un gouvernement contre une assemblée trop envahissante parce que trop divisée » [19] .

Au fond c’est le projet d’une « République sénatoriale » [20] pour reprendre l’expression de Marcel Prélot qui est ainsi exposé. En  d’autres termes le Sénat était conçu comme un allié de l’exécutif et singulièrement du Président de la République contre l’Assemblée nationale. Et ce pour deux raisons. D’abord on n’imagine pas qu’à l’Assemblée nationale puisse se dégager une majorité cohérente et stable, ensuite on suppose que le Sénat élu par un collège électoral quasiment identique à celui qui choisit le Président de la République sera un allié docile. Or c’est l’inverse qui s’est produit [21] . Toutefois, ce schéma initial réapparaît quelque peu transformé en période de cohabitation et notamment actuellement [22] .

Ce rôle politique assigné au Sénat est bien sûr délicat à reconnaître et c’est la raison pour laquelle on insiste beaucoup plus sur son rôle technique. D’autant plus que ce dernier peut mieux se justifier par la composition de la seconde chambre.

                         

 

II - D’UNE COMPOSITION SPÉCIALISÉE A UNE REPRÉSENTATION A CARACTÈRE POLITIQUE

 

 

            Le Sénat représente officiellement les collectivités territoriales. Mais, cette représentation se traduit de telle manière qu’en réalité c’est plutôt la France modérée qui y est représentée.

 

A - La représentation des collectivités territoriales….

 

Parce que ce sont les collectivités territoriales qui sont représentées et non le peuple, le suffrage sera indirect et non pas direct. Mais le collège électoral qui doit par conséquent être réuni est composé de manière particulière.

 

 1° …implique un suffrage indirect….

 

Dès lors qu’il s’agit de représenter une entité infra-étatique reconnue, le suffrage indirect s’impose, du moins à priori et théoriquement. En effet, on peut penser que les représentants des Etats fédérés ou les représentants des collectivités territoriales sont plus porteurs des intérêts de l’entité qu’ils représentent lorsqu’ils sont désignés ou élus par les organes exprimant juridiquement et politiquement la volonté de cette entité. S’ils sont élus directement par la population, « le corps de citoyens n’est pas nécessairement alors porté à soutenir l’autonomie de l’Etat membre dans la mesure où d’autres clivages interviennent, et où d’autres appartenances (partis, syndicats, religion, etc.) peuvent déterminer son choix » [23] .

 C’est ce qui explique que dans les fédérations, la chambre des Etats ait été souvent composée d’élus du suffrage indirect. C’était le cas aux Etats-Unis pour les Sénateurs jusqu’en 1913. C’était également le cas en Suisse. Bien sûr, le développement des idéaux démocratiques a conduit à l’abandon de ce mode d’élection dans ces deux cas. Mais, en Allemagne les membres du Bundesrat ne sont pas directement élus, de même qu’en Autriche. Quant aux Etats unitaires décentralisés on constate la même évolution. Seules, au sein de l’Union européenne, la France et les Pays-Bas disposent d’une seconde chambre élue au suffrage indirect. En Italie et en Espagne  les sénateurs sont élus directement par la population des collectivités territoriales.

Si en  France, la représentation des collectivités territoriales reste indirecte, c’est parce qu’elle est également globale, ce qui implique l’existence d’un collège électoral à la composition particulière.

 

 2°… et  une composition particulière du collège électoral

 

Selon l’article 24 de la Constitution, on le sait, « le Sénat représente les collectivités territoriales ». Pourtant cela ne veut pas dire que chaque collectivité territoriale soit représentée par un ou plusieurs sénateurs. La représentation des collectivités territoriales est en effet, globale et non pas fractionnée : « la représentation de l’article 24…se réalise non point au sein de la Deuxième chambre elle-même, mais au sein du corps électoral de cette Chambre » [24] .

C’est ce qui explique que ce soit un collège électoral constitué au niveau départemental et composé de représentants de l’ensemble des collectivités territoriales qui élise les sénateurs. Les communes bien sûr, mais aussi les départements sont représentés au sein de ce collège, ainsi que les régions depuis leur création en tant que collectivité territoriale. Chaque collectivité  dispose de ses propres représentants au sein du collège, mais aucun sénateur ne peut prétendre être le représentant de telle ou telle collectivité : « Les collectivités locales…ne sont pas représentées comme des sujets dont elles n’ont d’ailleurs pas le statut. Prises dans leur ensemble comme étant l’une des figures de la Nation, une dans la multiplicité de ses composants, elles sont représentées nationalement » [25] .

On est allé jusqu’au bout de cette logique. En effet on aurait pu imaginer qu’il y ait des sénateurs représentant les communes, d’autres représentants les départements, enfin d’autres représentants les régions, ce qui aurait été possible en constituant des collèges par catégorie de collectivité locale. Or on a justement choisit de constituer des collèges sur une base géographique, celle des départements. Qui plus est, quand les régions sont apparues, on  a  gardé ce schéma, faisant ainsi éclater la représentation de celles-ci entre plusieurs collèges.

            Dans cette perspective, celle d’une représentation globale, encore fallait-il préciser le poids électoral des différentes collectivités. Comme elles sont toutes égales et qu’il n’existe pas de hiérarchie entre elles, il fallait logiquement leur accorder une représentation égale au sein du collège électoral. C’est d’ailleurs cette solution qui a été retenue sous la III^e République. Mais, ce faisant on donnait aux communes, en raison de leur nombre considérable un avantage. On s’est donc engagé sous la Cinquième République dans une autre voie, en tenant compte du poids démographique des communes.

Le choix de ce type de représentation  des collectivités territoriales permet en fait, sur un plan plus politique, de garantir une représentation de la  France modérée

 

 

B…permet aussi de garantir une représentation de la France modérée

 

La représentation des collectivités territoriales a été et reste dans une large mesure un moyen de masquer la volonté de faire du Sénat une chambre conservatrice. Le rapporteur du projet de loi relatif au Sénat de la III^e République le reconnaissait d’ailleurs en ces termes : « Nous n’avons pas voulu donner aux grandes communes plus de délégués qu’aux petites communes…Nous aurions ainsi reconnu, sous une autre forme la loi du nombre, et c’est le contrepoids de la loi du nombre que nous avons voulu créer en organisant le Sénat. C’est à ce prix qu’il donnera satisfaction aux intérêts conservateurs, dont il est et doit rester le gardien. » [26] . Bien sûr aujourd’hui on en est plus tout à fait là. Les communes ont une représentation qui varie en fonction de leur taille. Mais, le système électoral sur-représente encore les petites communes et utilise de manière limitée la proportionnelle.

 

   1°  à travers la sur-représentation des petites communes

 

            Nombreux sont les auteurs qui depuis le début de la Cinquième ont montré que les petites communes et de manière plus générale le monde rural était sur-représenté dans le collège électoral des sénateurs [27] . Aujourd’hui la situation n’a pas évolué. Quelques chiffres le démontrent aisément. D’abord il faut rappeler que «le corps électoral sénatorial… est composé à 95,5 % de représentants des communes » [28] . Ensuite, 48,88 % des délégués des conseils municipaux sont issus des communes de moins de 3500 habitants et 66 % de communes de moins de 10000 habitants. [29]

Force est donc d’admettre avec le Sénateur Paul Girod que « la sous représentation urbaine se combine avec la surreprésentation rurale » [30] . L’image du Sénat, « chambre d’agriculture », selon l’expression de Maurice Duverger, représentant « la France du seigle et de la châtaigne » comme le faisait remarquer le doyen Vedel peut donc toujours être agitée. Ainsi qu’on le veuille ou non la représentation des collectivités territoriales telle qu’elle est organisée conduit à mettre en place un électorat qui est nécessairement sinon conservateur du moins modéré . En d’autres termes l’alternance politique n’a jamais eu lieu au Sénat alors que comme on le sait elle est devenue un phénomène banal à l’Assemblée Nationale.

C’est la raison pour laquelle, le projet de loi visant à réformer le mode d’élection des sénateurs [31] prévoit notamment pour réduire cette sur-représentation de déterminer le nombre de représentants des  communes à partir de la population et non pas en fonction de l’effectif du conseil municipal qui lui-même n’est pas proportionnel à la population [32] . Une telle mesure conduirait à diminuer la représentation des communes de moins de 3500 habitants de 6,22 % et celle des communes de moins de 10000 habitants de 10,6 %. [33] En termes de sièges, le gain espéré par la gauche est de 25, après trois renouvellements triennaux [34] . Il est vrai qu’un tel résultat implique d’autres mesures visant à revenir sur l’utilisation limitée de la proportionnelle dans l’élection des sénateurs.

 

   2° à travers l’utilisation limitée de la proportionnelle

La sur-représentation des petites communes et donc le poids de l’électorat conservateur ou modéré ou du moins présumé tel est renforcé par le fait que dans les communes de moins de 9000 habitants, le nombre de délégués qui est inférieur à l’effectif du conseil municipal, est désigné au scrutin majoritaire. Pour reproduire la diversité de la composition du conseil municipal au sein du collège électoral sénatorial, le projet de loi a prévu dans son article 3 : « Dans les communes qui élisent plus de deux délégués, l'élection des délégués et des suppléants a lieu sur la même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel»

La sur-représentation des petites communes et l’effet attendu d’un tel phénomène est renforcée dans le système électoral actuel par l’utilisation limitée de la proportionnelle au niveau non plus seulement du collège électoral, mais aussi au niveau de l’élection des sénateurs par le collège. En effet, on sait que la représentation proportionnelle n’est utilisée que dans les départements dans lesquels sont élus cinq sénateurs ou plus. Ainsi seuls quinze départements utilisent-ils ce système, ce qui conduit à l’élection d’un tiers des sénateurs à la proportionnelle (110 sur 321). Afin de réduire les conséquences d’une telle utilisation limitée de la proportionnelle, le projet de loi prévoit d’étendre ce mode de scrutin aux départements qui élisent trois sénateurs ou plus. La proposition de loi déposée par le sénateur Allouche allait quant à elle encore plus loin puisqu’elle prévoyait d’abaisser le seuil à deux sénateurs.

Toutes ces mesures tendraient effectivement à corriger les écarts dans la représentation de la population au Sénat et contribueraient à rendre plus juste sa composition. Mais souvent le mieux est l’ennemi du bien. En effet avec ce système on déboucherait sur un paradoxe que soulignait le sénateur Girod en ces termes :  « L'élection des sénateurs se ferait sur des bases uniquement démographiques, quand celle des députés l'est sur des bases essentiellement démographique et ce à l’avantage exclusif des grandes villes» [35] . En d’autres termes le débat peut être résumé ainsi : faut-il représenter de manière plus juste la population quitte à défavoriser les petites communes au profit des grandes et transformer « le grand conseil de toutes les collectivités territoriales en petit Conseil des grandes villes de France » [36] . Au nom d’une juste représentation de la population le Sénat doit-il altérer sa fonction de représentation des collectivités territoriales ? S’il en était ainsi la seconde chambre perdrait toute utilité. Elle deviendrait en effet une Assemblée nationale bis.

 

ã

ã   ã

 

 Quand la deuxième chambre est apparue en France, elle avait clairement et explicitement une fonction politique : elle devait contrer la chambre du peuple. C’est là le péché originel de l’institution. Pour remplir cette fonction on a choisit un mode d’élection qui a pu être « retourné » pour justifier une nouvelle fonction : la représentation des collectivités territoriales. Aujourd’hui on reproche au Sénat ce mode d’élection qui il est vrai ne garantit pas une juste représentation de la population. La volonté de rendre plus juste la composition du Sénat pourrait conduire à gommer la spécificité de l’institution et du même coup en justifier sa disparition. Force est d’admettre qu’on en est pas encore là.

 

 

                                                                       Raymond FERRETTI

                                               Maître de Conférences de droit public à l’Université de Metz

                                                                                  IRJAM