Les élections en Allemagne

 

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    Selon l’article 20 de la Loi fondamentale (Grundgezetz) de 1949, «  La République fédérale d’Allemagne est un Etat fédéral démocratique et social ». L’alinéa 2 du même article  précise que « Tout pouvoir émane du peuple. » La démocratie allemande existe non seulement au niveau national, mais aussi au niveau local.

 

   

I - LA DÉMOCRATIE AU NIVEAU NATIONAL

 

A ce niveau, la démocratie se traduit par l’État de droit et par le régime parlementaire.

 

A) L’État de droit

 

La Loi fondamentale énonce dans ses dix neuf premiers articles les différents droits fondamentaux. Ces droits sont garantis par le Tribunal constitutionnel. (Bundesvervassungsgericht)

 

a) Les droits fondamentaux

1° Les différents droits

· Les droits énoncés par la Loi fondamentale (LF)

         0  Les droits individuels sont les plus nombreux. La loi fondamentale distingue ceux qui sont accordés aux citoyens allemands et ceux qui le sont à toute personne.

     - les droits de l’homme c’est à dire : le respect de la dignité humaine, la liberté de croyance, d’expression, d’association, de circulation, la protection contre l’obligation de travailler et le travail forcé, l’inviolabilité du domicile, ainsi que le droit de propriété, le droit au secret de la correspondance, de la poste et des télécommunications.

    - les droits du citoyen : les droits de participation à la vie politique et le libre exercice de la profession, la liberté de réunion, le droit de former des associations et des sociétés, le droit de refuser d’accomplir le service militaire pour des raisons de conscience, la liberté de circulation sur tout le territoire fédéral (y compris l’entrée sur celui-ci), l’interdiction d’extradition, le droit de vote.

Enfin, l’égalité est reconnue ainsi que le droit d’asile.

0  Les droit sociaux sont plus réduits, ils sont compris comme garantissant les institutions que sont le couple, la famille, l’Eglise et l’école. L’aspect droit-prestation est ici reconnu expressément par la Loi fondamentale, ainsi le droit des mères à la protection et à l’assistance par la communauté est-il précisé dans l’article 20 (4) LF

 

· Les droits interprétés par le Tribunal constitutionnel

Le Tribunal constitutionnel par sa jurisprudence a donné aux droits énoncés une certaine effectivité, il a également voulu concilier les différents droits entre eux.

         0 L’effectivité  des droits.

Le Tribunal constitutionnel a précisé à plusieurs reprises que l’Etat avait l’obligation d’agir pour garantir les conditions effectives des libertés, qu’il avait également le devoir de protéger la vie humaine par des mesures concrètes. Ainsi, les droits fondamentaux ne se réduisent-ils pas à un catalogue, ils doivent avoir un contenu concret et effectif.    

0 La conciliation des droits

Pour concilier les différents droits, le Législateur peut limiter certains d’entre -eux. Mais, ces limitations doivent selon le Tribunal constitutionnel respecter le principe de proportionnalité. En d’autres termes, « un  rapport  raisonnable et strictement proportionné entre la fin d’intérêt public poursuivie et les moyens employés » doit être respecté.

2° La valeur des droits

· Les droits fondamentaux ont une valeur supra-constitutionnelle. En effet les articles qui les énoncent ne peuvent faire l’objet d’une révision constitutionnelle en vertu de l’article 79-3 de la Loi fondamentale.

· Ils lient selon l’article 20 (LF) « le pouvoir législatif, le pouvoir réglementaire et le pouvoir judiciaire à titre de droits directement applicables »

· Enfin, s’ils sont opposables aux pouvoirs publics, le Tribunal  constitutionnel a  reconnu qu’ils l’étaient également aux particuliers.

 

b) La garantie des droits : le Tribunal constitutionnel

 

1° L’organisation

Le Tribunal siège à Karlsruhe. Il est composé de 16 juges qui sont élus pour 12 ans, le mandat n’étant pas renouvelable. La moitié est élue par le Bundestag et l’autre par le Bundesrat. La majorité des 2/3 est requise. Ils doivent pour une partie d’entre–eux avoir exercé des fonctions dans l’une des cinq juridictions fédérales supérieures. Les autres doivent être juristes diplômés.

Le Tribunal est divisé en deux chambres appelées Sénat, composés chacun de 8 membres. Ils sont spécialisés

2° Les compétences

Le Tribunal est compétent pour trancher un certains nombre de conflits constitutionnels, il assure également le contrôle de constitutionnalité. 

· Les conflits constitutionnels

- Il peut trancher des litiges entre les Länder et le Bund, et plus précisément les conflits entre le droit fédéral et le droit fédéré.

- Il est également compétent pour trancher les litiges entre le organes constitutionnels.

- Il peut se prononcer sur l’interdiction d’un parti politique qui irait à l’encontre des valeurs démocratiques.

· Le contrôle de constitutionnalité

Il peut s’agir du contrôle de constitutionnalité des lois, des traités, des actes administratif.

- Le contrôle abstrait. C’est un contrôle à priori. Il intervient à la diligence d’un tiers des membres du Bundestag ou du Gouvernement d’un Land.

- Le contrôle concret. Il intervient à posteriori par le biais de l’exception d’inconstitutionnalité soulevée par un justiciable. 

- Enfin est surtout dans le cadre du recours constitutionnel ouvert à tout citoyen il peut se prononcer sur toute loi tout acte administratif toute décision de justice qui porterait atteinte aux droits fondamentaux.

     

B)   Le régime parlementaire

   

a) Une  séparation organique assouplie

 

1° L’exécutif

 

· Le Président fédéral

 

Élu par l’Assemblée fédérale formée par le membres du Bundestag, les députés ainsi que du même nombre de représentants des länder, au scrutin majoritaire à trois tours pour une durée de 5 ans.

Il propose au Bundestag un candidat pour la fonction de chancelier fédéral. Il nomme et révoque les ministres fédéraux sur proposition du Chancelier. Il prononce la dissolution du Bundestag  sur demande du Chancelier au cas où la confiance lui est refusé.

 

· Le Gouvernement fédéral

 

- Il est dirigé par le Chancelier qui est seul  élu par le Bundestag sur proposition du Président. En vertu de l’article 65 de la Loi fondamentale il fixe les grandes lignes de la politique. Dans la réalité son rôle est tellement important que l’on parle de « Kanzler démocratie »

- Le Gouvernement est formé par les ministres qui sont nommés par le Président sur proposition du Chancelier sans intervention du Bundestag. Chaque ministre dirige son département sous sa propre responsabilité. Dans la pratique, le Chancelier doit tenir compte, des accords passés avec les partenaires de la coalition.

 

2° Le législatif

 

Il est bicaméral comme dans tous les Etats fédéraux.

 

· Le Bundestag

 

Le Bundestag est l’assemblée nationale de la République fédérale d’Allemagne. Il est élu par le peuple pour quatre ans, selon un mode de scrutin original qui combine la proportionnelle et le principe majoritaire. Le nombre de député varie d’un Land à l’autre en fonction de la population.

Le Gouvernement est responsable politiquement devant lui. Il adopte les lois.

 

· Le Bundesrat

Le Bundesrat représente les Länder. Ses membres ne sont pas élus. Ils sont désignés par les Gouvernements des Länder.  Son accord concernant les lois qui ont des conséquences pour les Länder est nécessaire.

 

 

b) Une collaboration fonctionnelle efficace

 

Afin d’éviter l’instabilité ministérielle les constituants ont recouru à la rationalisation ce qui revient à dire que l’on a réglementé dans la Loi fondamentale les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité ministérielle. Finalement la stabilité gouvernementale a été acquise grâce au phénomène majoritaire.

 

1° Le régime parlementaire rationalisé

 

· La défiance constructive (art 67 LF). Le Bundestag ne peut renverser le Gouvernement que dans la mesure où il a désigné préalablement un remplaçant au Chancelier, à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée. Ainsi, on espère éviter le renversement de Gouvernement par des alliances hétéroclites qui ne pourraient pas gouverner.

Cette procédure n’a été utilisée que deux fois. En 1972, ce fut un échec : la coalition SPD-FDP conduite par le Chancelier Brandt donnait des signes d’essoufflement. L’opposition CDU-CSU pensait pouvoir renverser le Gouvernement, mais ce sera un échec.

En 1982, la même alliance conduite par le Chancelier Schmidt fera l’objet d’une défiance constructive qui cette fois-ci réussira, le Chancelier Kohl arrivera dans ces conditions au pouvoir.

 

· La question de confiance, étape vers la dissolution.

La question de confiance est le préalable nécessaire  à la dissolution. En cas de vote de la confiance à la majorité seulement relative ou en cas de rejet de la confiance, le Chancelier peut demander au Président de prononcer la dissolution.

En dehors de la dissolution de juin dernier, deux précédents peuvent être citées. En 1972 le Chancelier Brandt évite d’être renversé, mais sa majorité est ébranlée. Aussi quelques mois plus tard, va -t-il poser la question de confiance et ce sera un échec. Il recourra alors à la dissolution et gagnera les élections.

En 1983, Helmut Kohl, après avoir accédé à la Chancellerie dans les conditions que l’on a vues, estime qu’il ne dispose pas de l’onction du suffrage universel, puisque c’est le vote des députés qui l’a porté à son poste. C’est pourquoi il veut provoquer des élections législatives qu’il pense gagner et ainsi voir sa désignation ratifiée par le peuple. Mais pour dissoudre, il faut qu’une question de confiance soit rejetée, c’est ce qui va se passer. Les députés de son groupe s’abstiennent et rendent ainsi possible la dissolution. Il gagne les élections.

Le parlementarisme rationalisé a finalement très peu joué. La forte stabilité gouvernementale est en réalité provoquée par l’existence d’une majorité stable.

       2° Le régime parlementaire majoritaire                            

Le fait majoritaire est provoqué par un système de parti original constitué par quatre partis. On a parlé de système à deux partis et demi ou de bipartisme tempéré pour désigner le système de parti qui existe en Allemagne depuis pratiquement le début. Pendant de nombreuses années, deux grands partis la CDU /CSU, c’est à dire la démocratie chrétienne et le SPD en d’autres mots le parti socialiste, ont alterné au pouvoir grâce à l’appoint d’un petit parti : le FDP (les libéraux) qui se ralliant à l’un ou à l’autre permettait de former une majorité. Ce jeu de bascule du FDP a permis l’alternance. Parfois même, les deux grands partis se sont alliés renvoyant les libéraux dans l’opposition, c’est ce que l’on a appelé la grande coalition de 1966 à 1969.

Depuis le début des années 90 avec la réunification le paysage politique a évolué. Le PDS successeur de l’ancien parti d’Etat, le Parti socialiste unifié d’Allemagne (SED) a été représenté au Bundestag, mais aucune alliance n’a été nouée avec lui. Par contre, le Verts apparus dès les débuts de la décennie précédente ont dépassé le FDP au Bundestag et se sont alliés avec le SPD en 1998. Ils forment la coalition majoritaire actuelle qui soutient le Chancelier Schröder. Malgré l’apparition de nouveaux partis l’essence du système de parti n’a donc pas fondamentalement changée.

 

 

II - LA DEMOCRATIE AU NIVEAU LOCAL

 

La démocratie locale en Allemagne passe par le fédéralisme, qui permet d’assurer des rapports harmonieux entre les Länder et le Bund, mais aussi par la décentralisation à l’intérieur des Länder.

 

A)   Le fédéralisme

 

Le fédéralisme s’inscrit dans une longue tradition constitutionnelle qui n’a été interrompue que de 1933 à 1945. La République Fédérale est composée de 16 Länder. A l’exception de la Bavière et de la Hesse ainsi que des 5 Länder est-allemands, ils sont des constructions relativement artificielles. Leur population, leur territoire ainsi que leur puissance est très variable. Trois Länder sont des villes : Berlin, Hambourg et Brême. Le fédéralisme garantit leur autonomie ainsi que leur participation.

 

a)    La participation des Länder

 

Elle est assurée par le Bundesrat dans des domaines importants comme le rappelle l’article 50 (LF) : « Par l’intermédiaire du Bundesrat, les Länder concourent à la législation, et à l’administration de la Fédération et aux affaires de l’Union européenne.»

1° L’instrument de la participation : le Bundesrat

Comme dans toutes les fédérations la seconde chambre a pour fonction de représenter les Etats fédérés. En Allemagne, c’est donc le Bundesrat qui représente les Länder au niveau fédéral.

Mais sa composition est très différente du Sénat américain ou encore du Conseil des Etats suisse. En effet chaque Land est représenté par une délégation non élue. Ce sont les Gouvernements des Länder qui désignent en leur sein, ses membres. La délégation est conduite par le Ministre-président. Elle vote globalement. Enfin, le nombre de voix varie en fonction des Länder. Les plus peuplés comme la Bavière ou le Bade-Wurtemberg en ont 6, la plupart en ont 4, les plus petits en ont 3.

2° Le domaine de la  participation

L’accord du Bundesrat est nécessaire tant dans la mise en œuvre du pouvoir réglementaire que du pouvoir législatif fédéral que du pouvoir constituant.

· Le pouvoir constituant dérivé

L’article 79 de la Loi fondamentale prévoit que celle-ci peut être modifiée par une loi approuvée par « les 2/3 des membres du Bundestag et les 2/3 des membres du Bundesrat » Il n’existe aucun moyen de contourner l’éventuel refus du Bundesrat. Seuls quelques questions bien précises ne peuvent faire l’objet de révision : les droits fondamentaux, l’organisation de la Fédération en Länder et … le principe du concours des Länder à la législation.

· Le pouvoir législatif fédéral

Toutes les lois qui ont un contenu fédératif c’est à dire toutes celles qui concernent les intérêts essentiels des Länder, qu’il s’agisse de leurs finances ou de leur souveraineté administrative, de leur redécoupage doivent être adoptées avec l’accord du Bundesrat.

Dans les autres cas, le Bundesrat n’a qu’un droit de veto, que le Bundestag peut surmonter. Si le Bundestag et le Bundesrat ne peuvent se mettre d’accord, on doit avoir recours à la commission d’arbitrage, formée de membres des deux Chambres, laquelle parvient habituellement à un compromis.

· Le pouvoir réglementaire

En principe l’exécution des lois fédérales est de la compétence de Länder. Mais, en vertu de l’article 84-2 (LF) le Gouvernement peut édicter des prescriptions administratives avec l’accord du Bundesrat.

Enfin, depuis la ratification du Traité de Maastricht, le Bundesrat doit approuver  tout transfert de souveraineté vers l’Union européenne. De plus, lorsque sont débattus au sein des organes de l’Union des questions relevant de la compétence exclusive des Länder la représentation de l’Allemagne est assurée par un membre du Gouvernement d’un des Länder.

 

 

b)    L’autonomie des Länder : la répartition des compétences

 

Comme le rappelle l’article 20 (LF) « L’exercice  des pouvoirs étatiques… relève des Länder, à moins que la présente loi fondamentale n’en dispose autrement. » En réalité l’autonomie des Länder a été progressivement rognée, même si à l’occasion de la ratification du Traité de Maastricht ceux-ci ont réagi.

· L’autonomie constitutionnelle des Länder

Chaque Land dispose de sa propre Constitution. Dans la plupart des cas elle existait d’ailleurs  avant la Constitution fédérale. Toutefois cette autonomie constitutionnelle connaît des limites puisque les Constitutions en question doivent être conformes à la Loi fondamentale.

Chaque Land se dote donc des institutions politiques qu’il choisit librement. Cependant  les différences sont peu nombreuses. Ainsi, chaque Land comprend-il un Parlement monocaméral : le Landtag, et un Gouvernement conduit par un Ministre-Président. Dans les villes-Etats le Gouvernement se nomme Sénat, il a à sa tête un Bourgmestre.

Dans tous les Länder, les institutions fonctionnent sur le mode parlementaire : le Gouvernement est responsable devant le Landtag. Une seule exception celle de  la Bavière doit être mentionnée. Le Gouvernement ne peut être renversé durant la législature.

· L’autonomie législative

Le principe c’est celui de la compétence des Länder. En réalité la compétence de la Fédération est importante. Trois sortes de compétences sont distinguées par la Loi fondamentale.

- La compétence exclusive de la Fédération  : il s’agite selon l’article 73 (LF) des questions de politique étrangère, de la défense, de la politique monétaire, du crédit et de  la monnaie, du trafic aérien et d’une partie du droit fiscal.

- La compétence concurrente : les Länder ont le droit de légiférer uniquement dans la mesure où la Fédération n’intervient pas. Celle-ci n’est habilitée à le faire que lorsqu’il existe un besoin particulier de réglementation uniforme à l’échelle de l’Etat fédéral. Il s’agit essentiellement du droit civil et du droit pénal, du droit économique et nucléaire, du droit du travail et des sols, du droit des étrangers, du logement, de la navigation de la circulation routière, de la gestion des déchets, de la salubrité de l’air et de la lutte contre les nuisances acoustiques.

- La compétence encadrée : Dans les domaines de l’enseignement supérieur, de la protection de la nature et de la conservation des sites naturels, de l’aménagement du territoire et du régime des eaux ainsi que s’agissant du statut de la presse, la Fédération fixe des prescriptions générales. Il revient aux Länder par leur propre législation de les préciser et ce dans un délai raisonnable prévu par la loi fédérale elle-même.

- La compétence exclusive des Länder : ils sont compétents pour toutes les  questions que la Fédération ne prend pas en charge ou qui ne sont pas attribués à la Fédération dans la Loi fondamentale. Relèvent donc de la compétence des Länder, la grande majorité de l’enseignement et de la politique culturelle, qui sont l’expression de leur «souveraineté culturelle» ainsi que le droit communal et les services de la police.

· L’autonomie administrative

Les administrations fédérales sont quasiment inexistantes. Les Länder ont donc une compétence propre en vue d’exécuter les lois fédérales. De plus ils exécutent leurs propres lois.

 

B)   La décentralisation

 

Le droit à l'auto-administration, on dirait en France la libre administration est garanti par la Loi fondamentale. L'alinéa 1 de l'article 28 énonce: «Dans les Länder, les arrondissements et les communes, le peuple doit avoir une représentation issue d'élections au suffrage universel, direct, libre, égal et secret.» L'alinéa 2 garantit en outre aux communes le droit «de régler, sous leur propre responsabilité, toutes les affaires de la communauté locale, dans le cadre des lois». Deux sortes de collectivités publiques réalisent cette décentralisation : les communes et les arrondissements.

 

 

a)     Les communes

 

En 1968, on comptait 24 282 communes, une politique de fusion a conduit à la réduction de ce nombre. Aujourd’hui on en compte seulement 14 511.

1° L’organisation institutionnelle

Plusieurs modèles d’organisation coexistent. Dans les Länder de Rhénanie du Nord/Westphalie et de Basse-Saxe, c’est un modèle britannique qui a été mis en place. Le Conseil (Rat) élu directement par le peuple bénéficie de pouvoirs importants. Un fonctionnaire assure les tâches exécutives. Depuis 1999, ces Länder élisent leurs maires au suffrage direct il assure la direction de l’administration. Ils se sont alignés sur le modèle en vigueur dans les Länder du  sud : le Bade-Wurtemberg et la Bavière En Rhénanie-Palatinat, en Sarre ainsi que dans les communes rurales du Schlesswig-Holstein on retrouve des influences françaises c’est à dire que le « Bourgmestre » est élu par le Conseil. Enfin, en Hesse et à Brême, le Conseil élit en plus du Bourgmestre un collège exécutif : le Magistrat.

2° Les compétences

Les différents organes des communes sont compétents en matière de transports collectifs, de constructions routières locales, d’approvisionnement en électricité, eau et gaz ainsi que s’agissant de la planification urbaine. Relèvent également des communes, la construction et l’entretien des écoles, théâtres et musées, hôpitaux, centres sportifs et piscines. Enfin elles sont également compétentes pour la formation des adultes et la protection de la jeunesse.

 

b)    Les Kreise (arrondissements)

 

Leur origine est comme celle des communes très ancienne et remonte au Moyen age.

 

1° L’organisation institutionnelle

Le Kreise est administré par un organe élu au suffrage universel : le Kreistag. Il comprend entre 50 et 100 membres, en fonction de la population. Leur mandat étant de 5 ans. Le Kreistag vote le budget et se prononce sur les  toutes les affaires importantes. Il élit également une commission exécutive : le Kreisausschuss. Il prépare les délibérations du Kreistag et coordonne les travaux des différentes commissions.

Enfin, le Kreistag élit un troisième organe : le Landrat. Cependant en Bavière il est élu directement par la population. C’est l’organe exécutif et le chef de l’administration.

2° Les compétences

Ils disposent de compétences propres comme les écoles professionnelles, l’aide à l’enfance, l’administration de la santé publique, les hôpitaux et les services de sauvetage.

Souvent, les Kreise exercent les compétences que les communes leurs délèguent. La plupart des communes dépendent d’un Kreise, on parle ites « Kreisfreie Städte », il en existe  très précisément 116.

                                                                                                                        Raymond FERRETTI

 

 

 

Les membres du Conseil Parlementaire qui rédigèrent la Loi Fondamentale du 23 juin 1949 eurent pour

objectif principal d'établir une démocratie qui soit efficace et qui, par conséquent, permette une direction

ferme et stable du pays. Dans ce but, ils éliminèrent tous les éléments de démocratie plébiscitaire,

rationalisèrent le régime parlementaire et légitimèrent le rôle des partis politiques dans le fonctionnement

de la démocratie.

L'élimination des éléments plébiscitaires consista, en particulier, dans la suppression de l'élection du

président au suffrage universel direct, ce qui entraîna la réduction des pouvoirs de celui-ci : il perdit ses

pouvoirs de crise et son droit de dissolution fut réduit à peu de choses. Il était ainsi mis fin au dualisme

de l'exécutif qui avait caractérisé le régime précédent. Cette élimination des éléments plébiscitaires fut

toutefois moins radicale dans les Constitutions des Länder : certes il n'y a pas non plus de président élu

au suffrage universel pour la simple raison qu'il n'y a pas de chef de l'Etat distinct du chef de

gouvernement, mais il y a souvent des possibilités d'initiative populaire ( ayant pour objet des lois ou la

dissolution de Landtag ) et de référendum législatif ou constitutionnel.

Le régime parlementaire fut rationalisé de différentes manières. En premier lieu, il fut décidé qu'un

chancelier ne serait renversé que par l'élection de son successeur (motion de censure constructive,

article 67) ; à vrai dire, ce système n'a fonctionné qu'une fois (1982), les autres gouvernements étant

purement et simplement tombés à la suite de la rupture de la coalition gouvernementale. En second lieu,

il fut décidé que le droit de dissolution ne pourrait être exercé qu'en cas de rejet d'une question de

confiance"(article 68) ; mais jusqu'à présent, la dissolution n'a été décidée, à deux reprises (1972 et

1982), qu'à l suite d'une question de confiance rejetée artificiellement par le Bundestag. En revanche, la

Loi Fondamentale ne condamna nullement la représentation proportionnelle qui avait parfois été

dénoncée comme une des causes de l'échec de la république de Weimar ; ses effets furent toutefois

atténués par la règle interdisant aux partis ayant obtenu moins de 5% des voix d'être représentés au

Bundestag. Des règles assez voisines sont posées par les Constitutions des Länder. La stabilité

gouvernementale allemande ne résulte donc pas des efforts de rationalisation du régime parlementaire,

mais de la troisième innovation, le régime des partis.

 

     L'ENGAGEMENT DE LA RESPONSABILITE POLITIQUE DU GOUVERNEMENT FEDERAL.

Le Chancelier et son gouvernement ne sont responsables que devant le Bundestag. La Loi

Fondamentale a prévu deux modalités de mise en oeuvre de cette responsabilité : la motion de défiance

constructive (article 67) et la question de confiance (article 68).

La motion de défiance constructive :

Selon l'article 67 de la Loi fondamentale, "le Bundestag ne peut exprimer sa défiance envers le

Chancelier fédéral qu'en élisant un successeur à la majorité absolue". Ainsi est assurée la permanence

gouvernementale : un Chancelier ne peut être renversé que par l'élection de son successeur.

A vrai dire, ce système a peu fonctionné. Ainsi les trois premiers chanceliers, Adenauer, Erhard et Brandt

ont abandonné le pouvoir en cours de législature en démissionnant, soit sous la pression de ses amis

politiques (Adenauer), soit à la suite d'un renversement d'alliance (Erhard), soit à la suite d'une affaire

d'espionnage (Brandt) et Kissinger est resté chancelier jusqu'au terme de la législature du Bundestag qui

l'avait élu.

La première tentative pour utiliser la procédure de la motion de défiance constructive (Misstrauensvotum)

est celle de 1972 ; mais il a manqué alors deux voix à l'opposition chrétienne-démocrate pour renverser

le Chancelier Brandt et faire élire Rainer Barzel. A cette occasion est apparue nettement la difficulté de

réunir, à l'occasion d'un scrutin secret, à la fois une majorité négative pour démettre le Chancelier et une

majorité positive pour lui choisir un successeur.

En revanche, la deuxième tentative, celle de 1982 a réussi : le 1er octobre 1982, le Bundestag a par 256

voix contre 235 renversé le chancelier Schmidt et élu Helmut Kohl. Néanmoins, le nouveau chancelier a

considéré qu'il ne disposait pas d'une autorité politique suffisante pour gouverner du fait qu'il avait été élu

avec l'appui de députés qui s'étaient engagés lors de leur élection à soutenir le chancelier renversé, et il

a donc provoqué la dissolution du Bundestag selon la procédure décrite précédemment. Ainsi le vote

d'une motion de défiance constructive n'a été que la première étape, il est vrai nécessaire, dans un

processus conduisant à un changement de majorité gouvernementale avant le terme normal de la

législature.

La question de confiance :

La Loi Fondamentale ne réglemente pas isolément la question de confiance. En effet, selon l'article 68,

le refus de la confiance demandée par le chef du gouvernement au Bundestag ouvre pendant 21 jours

une course de vitesse entre le chancelier, qui n'est pas renversé et peut, pendant ce délai, demander à

tout moment au président de la République de prononcer la dissolution1, et la chambre basse qui a la

possibilité de choisir, à la majorité de ses membres, un successeur au chancelier, mettant fin ainsi à la

menace de dissolution (article 68, alinéa in fine). Si aucune de ces deux éventualités n'est intervenue à

l'expiration du délai, la preuve est faite qu'aucune majorité positive n'a réussi à se former au sein du

Bundestag. La dissolution ne peut alors plus être prononcée ; le chancelier mis en minorité reste en

place (sauf démission volontaire évidemment), la constitution prévoyant alors que pendant six mois les

lois pourront être faites avec le seul accord du Bundesrat.

Mais ce dispositif de l'article 68 n'a jamais joué dans le sens prévu par la Loi Fondamentale ; il a été

détourné de son objet lorsque le chancelier Brandt, devant l'effritement de sa majorité en 1972, a

volontairement et artificiellement provoqué, avec l'accord des trois groupes parlementaires du

Bundestag, un refus de confiance pour pouvoir dissoudre le Bundestag. Il a ainsi préféré une clarification

de la situation politique à un recours, pratiquement exclu, à l'état de nécessité législative. C'est en

quelque sorte "l'excès" de la stabilité gouvernementale résultant de la difficulté à dissoudre le Bundestag

qui a conduit le chef de gouvernement et les partis à recourir à ces expédients.

Il en a été de même en décembre 1982 : Helmut Kohl, qui venait d'être élu chancelier à la suite du vote

d'une motion de défiance constructive, a également provoqué un refus de confiance afin de pouvoir

demander au président de la République fédérale qu'il dissolve le Bundestag et nous avons vu

précédemment que la Cour Constitutionnelle avait admis la constitutionnalité d'une telle utilisation de

l'article 68.

En revanche, en février 1982, le chancelier Schmidt sollicita du Bundestag le vote d'une motion de

confiance dans le seul but de renforcer la cohésion de sa majorité. C'était la première fois que cette

procédure était utilisée dans ce but. Probablement en raison du caractère public du scrutin, il obtint la

confiance. Mais ce succès fut de pure forme et n'empêcha pas la coalition de se disloquer complètement

durant l'été qui suivit.

Ainsi la mise en cause de la responsabilité du chancelier, outre le fait qu'elle est rare, a moins pour effet

d'entraîner le renforcement ou la chute du gouvernement que la dissolution du Bundestag, considérée

comme le moyen le plus sûr de résoudre une crise politique.

LE REGIME DES CRISES INTERIEURES.

Si l'on écarte le cas des catastrophes pour lequel la Loi Fondamentale a prévu une aide des autres

Länder ou de la Fédération (article 35, alinéa 3), deux cas majeurs doivent être distingués : d'une part,

celui d'une crise parlementaire (absence de majorité au Bundestag), d'autre part, celui où l'ordre

constitutionnel et démocratique est menacé, c'est-à-dire celui d'une crise extraparlementaire.

La crise parlementaire : le régime de nécessité législative:

Pour remédier à une crise parlementaire, le constituant a prévu dès 1949 un système qui conduit à

conférer à un gouvernement majoritaire le pouvoir législatif pendant six mois, ce qui ne fait d'ailleurs que

différer le moment où la crise devra être politiquement résolue : c'est l'état de nécessité législative.

Selon l'article 68 de la Loi Fondamentale, un Chancelier qui n'obtient pas la confiance de la majorité des

membres du Bundestag peut se maintenir au pouvoir si le Président de la République Fédérale ne

prononce pas la dissolution. Afin de permettre à ce gouvernement minoritaire d'exercer ses fonctions

avec efficacité, l'article 81 autorise le président à prononcer l'état de nécessité législative si le Bundestag

rejette un projet de loi que le gouvernement a déclaré urgent ou au sujet duquel il a posé la question de

confiance. A la suite de cette proclamation, le projet de loi sera de nouveau soumis au Bundestag et s'il

est alors rejeté, s'il est adopté sous une forme inacceptable pour le gouvernement ou s'il n'est pas

adopté dans un délai de quatre semaines, il est néanmoins promulgué. Le Bundestag est donc

complètement éliminé de la procédure législative. En revanche, le Bundesrat doit donner, dans tous les

cas, son accord à la promulgation d'une telle loi. Il en sera de même pour tous les autres projets de loi

gouvernementaux que rejettera le Bundestag.

Les limites à ce pouvoir législatif de crise sont à la fois temporelles : ils ne peuvent durer que six mois,

du moins avec le même chancelier, et matérielles : ils ne peuvent pas porter atteinte à la Loi

Fondamentale, y compris aux droits fondamentaux.

La doctrine allemande est unanime à critiquer cette disposition qui ne peut que faire empirer une

situation politique difficile. Heureusement, elle n'a jamais eu l'occasion d'être appliquée.

Les menaces pour l'ordre démocratique et libéral : l'état de crise intérieure:

Selon l'article 91 de la Loi Fondamentale, il y a état de crise intérieure lorsque "un danger menace

l'existence de l'ordre démocratique et libéral de la Fédération, d'un Land". Il semble qu'il y ait crise

intérieure non seulement quand il y a une insurrection armée ou des troubles dans la rue, mais

également quand il y a grève politique ou sauvage, puisque l'article 9, alinéa 3 de la Loi Fondamentale

soustrait simplement à la mise en jeu des pouvoirs exceptionnels les "conflits du travail qui sont menés

par les syndicats en vue d'améliorer les conditions de travail et la situation économique de leurs

membres". Cet état de crise intérieure est constaté en principe par le gouvernement du Land concerné,

mais en cas de défaillance de celui-ci, il l'est par le gouvernement fédéral ; mais dans ce dernier cas, le

Bundesrat peut ordonner d'y mettre fin dès que les menaces ont cessé.

En cas de crise intérieure, la liberté d'aller et venir peut être restreinte. De plus, chaque Land peut

obtenir l'intervention de la police des autres Länder et celle de la police fédérale des frontières. Si le

Land n'est pas disposé ou n'est pas en mesure de lutter contre les dangers, le gouvernement fédéral

peut alors prendre la direction des opérations en utilisant les polices des autres Länder ainsi que la

police fédérale des frontières. Si cela ne suffit pas, l'article 87 a, alinéa 4, de la Loi Fondamentale,

autorise expressément celui-ci à employer l'armée fédérale "pour protéger les biens civils et lutter contre

les insurrections armées et organisées" ; mais dans ce cas, le Bundestag a comme le Bundesrat, le

pouvoir d'ordonner le retrait des troupes.

La concentration des pouvoirs entre les mains des gouvernements, et plus particulièrement du

gouvernement fédéral, est encore plus marquée en cas de crise extérieure.

 

GREWE. PUF 1986. Coll.Que sais-je?"

 

"Tout dépend du Chancelier" : ce slogan électoral pourrait figurer en tête des dispositions

constitutionnelles relatives aux pouvoirs publics. Car, en définitive, le parlement n'est fort que s'il

consolide le couronnement de l'édifice, à savoir le chancelier. C'est sur celui-ci que le constituant a

concentré tous ses efforts de stabilisation, considérant que le chancelier ne fait pas partie des

contrepoids, mais qu'il incarne le pouvoir.

La prédominance du Chancelier est, en 1949, une idée à la fois ancienne et nouvelle. Ancienne parce

qu'il existe en Allemagne une tradition de l'Exécutif fort qui a laissé des traces jusque sous la République

de Weimar. Ainsi la constitution de 1919 reconnaît déjà le "principe du Chancelier" et réserve à ce

dernier une place particulière. Seulement, et en cela la solution de la Loi Fondamentale est nouvelle, la

Constitution de Weimar avait noyé le rôle prééminent du Chancelier dans tout un ensemble d'éléments,

de structures issues d'une autre tradition gouvernementale, celle de la collégialité et de l'autonomie

ministérielle, sans oublier le rôle également primordial du Président de la République. Le texte de 1919

autorisait de la sorte les lectures les plus opposées. La pratique y a sélectionné celle de la collégialité et

des pouvoirs présidentiels.

En dépit de nombreux emprunts à Weimar, le constituant de 1949 a fait du chef du gouvernement une

institution originale. Car débarrassé de ses contre-pouvoirs présidentiels et ministériels, le chancelier fait

peau neuve. Il apparaît nettement renforcé, tant au regard du passé que par rapport aux autres régimes

parlementaires occidentaux.

Toutefois, l'originalité est sans doute plus accusée à la lecture de la Loi Fondamentale que dans la

pratique. Celle-ci est venue moduler, compléter et parfois ignorer la constitution. Elle a , en quelque

sorte, opéré un alignement du régime allemand sur un "standard européen". L'ambition de la Loi

Fondamentale a-t-elle donc été manquée ou était-elle irréalisable?

L'ambition de la Loi Fondamentale

Cette ambition, tout au service de la stabilité, réside dans une combinaison originale entre la démocratie

et l’autorité. Cette combinaison s'exprime d'abord dans l'association. Le chancelier, pour pouvoir incarner

et exercer l'autorité, doit être élu par la majorité des membres du Bundestag. Seul l'élément

démocratique légitime son prestige. Mais une fois en place, il bénéficie du privilège de pouvoir se

maintenir pendant un laps de temps sans être assuré de l'appui de la majorité parlementaire. L'état de

nécessité législative fait ainsi primer l'autorité sur la démocratie.

Cette combinaison se traduit également par une séparation accentuée entre l'exécutif et le législatif.

L'autonomie substantielle conférée à ces deux pouvoirs par le droit constitutionnel allemand a permis de

renforcer chacun tout en évitant les empiétements. Il est alors hors de question que le Bundestag donne

des impulsions politiques. C'est l'affaire exclusive du gouvernement et du chancelier. De même, les

moyens d'action du parlement sur le gouvernement sont, comme on l'a déjà noté, fortement encadrés.

Inversement, l'Exécutif ne saurait s'immiscer dans le domaine parlementaire en prétendant par exemple

vouloir fixer l'ordre du jour du Bundestag. Là encore, les moyens de pression sont limités. En somme,

seul le chancelier avec son gouvernement est compétent pour diriger les affaires politiques de l'Etat.

L'autorité a le privilège de l'action.

Si la Loi Fondamentale s'emploie ainsi à renforcer l'exécutif, ce renforcement profite essentiellement à la

personne du Chancelier. Celui-ci occupe une place de choix non seulement vis à vis du président

fédéral, mais encore au sein du gouvernement.

La position du chancelier vis à vis du président fédéral :

La Loi Fondamentale a fait subir au pouvoir présidentiel un affaiblissement notable. Ceci vaut du moins

pour les circonstances normales, celles qui assurent au chancelier 'appui d'une majorité parlementaire.

Dans ce cas, la président fédéral agit en tant qu'autorité de représentation interne et externe. Il incarne

l'idée du pouvoir neutre et garantit le bon fonctionnement des institutions. En conséquence, son pouvoir

ne relève pas de l'action, mais plutôt du contrôle et du frein.

Certes, il lui appartient de proposer le nom du futur chancelier et de nommer ce dernier sans qu'il soit

besoin de contreseing. Ce n'est pas pour autant que la chancelier dépend du président, est responsable

devant celui-ci. Car sans le secours de la majorité du Bundestag ce droit de proposition s'apparente à

une coquille vide. Le président ne peut pas davantage révoquer le chancelier de sa propre initiative. Là

encore, il ne lui reste qu'à se conforter aux voeux du parlement. Sa compétence est liée.

Tous ses autres actes sont soumis à l'obligation du contreseing, ce qui l'empêche d'agir de manière

autonome. Tout au plus exerce-t-il un contrôle de régularité constant sur l'action du gouvernement qui

peut se manifester notamment par le refus de signer un acte.

Les circonstances exceptionnelles font en revanche du président fédéral avec le Bundesrat une "réserve

de légalité". La compétence du premier est alors discrétionnaire pour soutenir ou non le chancelier

minoritaire. Pourtant, même dans ce cas, le président contrôle plus qu'il n'agit. Son rôle demeure donc

infiniment plus modeste que celui du chef de gouvernement.

La position du Chancelier au sein du gouvernement

Cette position est tout à fait particulière en ce sens que le chancelier n'est pas un primus inter pares,

mais un véritable supérieur. Afin de protéger au maximum ce rang prééminent, la Loi Fondamentale est

allée jusqu'à indiquer comment doivent se répartir les compétences entre le chancelier, le gouvernement

et les ministres.

La supériorité du chancelier se manifeste dès le début : lui seul est élu par le Bundestag. Il a donc le

monopole de la confiance et de la légitimité parlementaire. De la même manière, lui seul est responsable

de la conduite de la politique gouvernementale devant le Bundestag. S'il est renversé, les ministres,

solidaires avec lui, tombent également. La responsabilité et la solidarité gouvernementale sont ainsi

construites uniquement autour de la personne du chancelier.

A cette exclusivité des contacts avec le Bundestag s'ajoute le pouvoir du Chancelier d'organiser, de

concevoir et de créer seul son gouvernement. Il en détermine les structures et choisit ses ministres que

le président fédéral est tenu de nommer. Choisir en toute indépendance les ministres, cela implique

aussi la faculté de les révoquer. En somme, les ministres sont responsables devant le chancelier.

Pour mieux consolider encore cette prééminence, le droit constitutionnel allemand attribue à chaque

acteur son domaine d'action.

L'article 67 de la Loi Fondamentale confère au chancelier la compétence exclusive pour déterminer les

"lignes directrices" de la politique. Si le terme est vague et a suscité de nombreuses controverses, il n'en

exprime pas moins l'idée que le chancelier fixe l'essentiel, les grands axes du programme. Le pouvoir de

direction, d'impulsion et d'orientation qui en France appartient au gouvernement entier relève donc en

RFA du seul Chancelier.

Le gouvernement, organe collégial, apparaît surtout comme un agent d'action et de coordination. C'est

dans ce cadre que les lignes directrices de la politique telles qu'elles ont été définies par le chancelier se

transforment en décisions précises. Le gouvernement est également compétent pour les questions

d'intérêt général, celles qui touchent plusieurs départements ministériels. Il est habilité à trancher les

conflits s'ils ne mettent pas en cause les lignes directrices de la politique. Enfin, et cela va de soi, le

gouvernement est l'organe de consultation tout désigné.

Les ministres assument, comme en France, une double fonction politique et administrative. Au titre de la

première, ils font partie du gouvernement. Ils sont donc tenus de mettre en oeuvre les lignes directrices

adoptées par le gouvernement dans son ensemble. En somme, leur fonction politique relève surtout de

l'application. Le rôle administratif des ministres consiste en la direction d'un département. En tant que

chef de service, ils disposent d'une garantie constitutionnelle de gestion autonome. Même le chancelier

ne saurait évoquer une question qui ne concerne qu'un département ministériel. C'est aussi à ce titre que

les ministres encourent une responsabilité personnelle qui ne peut cependant être mise en oeuvre que

par l'intermédiaire du chancelier.

En envisageant de la sorte la délimitation et la graduation des compétences respectives, le droit

constitutionnel allemand entreprend une fois de plus la difficile tentative de maîtriser la politique par le

droit, en l'occurrence, de garantir par des moyens juridiques la force de l'autorité politique. Idée

ambitieuse, sans doute. Mais est-elle réalisable?